L’Italia conquista un primato europeo …… nelle procedure di infrazione.

Pochi giorni dopo il brutto naufragio della “Costa Concordia”, scrivevo sulla rivista Porto&diporto:

L’inchiesta avviata per il naufragio della “ Costa Concordia “ dovrebbe essere, per la prima volta, quella di sicurezza richiesta dalla direttiva comunitaria ……. Il condizionale è d’obbligo in quanto, non essendo stato finora emanato il decreto che stabilisce struttura organizzativa e composizione dell’Organo investigativo, mancherebbe il presupposto per l’attivazione dell’inchiesta di sicurezza.

Andiamo con ordine, anche perché tutte le volte che l’Italia deve attuare una direttiva comunitaria, i tempi e le modalità di attuazione non hanno mai un percorso lineare.

1. Il Consiglio dell’Unione Europea, con la direttiva 1999/35/CE del 29 aprile 1999, aveva invitato gli Stati membri ad attenersi al “Code for investigation of marine casualties” adottato nel 1997 dall’assemblea dell’IMO, osservando, tra l’altro, che gli Stati membri

dovrebbero provvedere affinché il loro ordinamento giuridico consenta loro, nonché ad altri Stati membri aventi fondato interesse, di partecipare o cooperare alle inchieste sui sinistri marittimi, o di condurre le stesse in base alle disposizioni del codice IMO in materia di inchieste sui sinistri marittimi.

 L’International Maritime Organization, con le risoluzioni del 1997 e 1999, aveva raccomandato, ai fini dell’analisi dei sinistri marittimi per la ricerca delle relative cause, l’adozione del “Code for investigation of marine casualties” e, in particolare, il principio di un comune approccio alle indagini, con il coinvolgimento della comunità marittima internazionale, al fine di identificare le cause tecniche del sinistro ed adottare le necessarie raccomandazioni ed azioni correttive.

L’Italia, dopo avere ignorato le raccomandazioni dell’IMO, non poteva ignorare anche la direttiva comunitaria e quindi, nell’ambito del D. Leg. 2 febbraio 2001, n. 28, decideva di fare un primo passo con la costituzione della Commissione Centrale di indagine sui sinistri marittimi. La relativa disciplina è nel nuovo art. 466-bis introdotto nel Regolamento del Codice della Navigazione.

La Commissione Centrale, istituita presso il Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto,

 ha il compito di monitorare i sinistri marittimi, al fine di proporre interventi di modifica delle regole tecniche o normative che risultino necessari o opportuni per il costante miglioramento delle condizioni di sicurezza della navigazione.

La Commissione è condizionata da due peccati originali. Il primo è strutturale in quanto la Commissione nasce con i colori del Corpo delle Capitanerie di Porto ed opera in un regime di dipendenza gerarchica e funzionale dal Comando Generale.

Il secondo peccato è ancor più invasivo. Pur dovendo operare sul piano della “investigazione tecnica” per l’accertamento delle cause e non delle responsabilità del sinistro, la Commissione non partecipa all’attività investigativa che resta di competenza delle autorità marittime o consolari. Ne consegue che la Commissione interviene se e quando riceve gli atti della inchiesta sommaria e/o formale.

 In poche parole, l’investigazione tecnica si esaurisce con un giudizio espresso sugli atti investigativi svolti dalle autorità marittime, anche qualche anno dopo il sinistro, ai fini dell’accertamento delle responsabilità e non delle questioni tecniche relative alle cause del sinistro.

 2. Trascorrono cinque anni e non si muove foglia che il Ministero non voglia!

 Nel 2002 il Parlamento ed il Consiglio Europeo avevano adottato la Direttiva 2002/59/CE relativa alla istituzione di un sistema di monitoraggio del traffico navale. E l’Italia, con il D.Leg. 19 agosto 2005, n. 196, aveva dato attuazione a tale direttiva.

Il Ministero si sveglia di buon mattino il 9 gennaio 2006. Un incubo notturno aveva minacciato pene infernali per il mancato aggiornamento delle inchieste sui sinistri marittimi. Ed ecco che il Ministero decide di emanare la circolare 08/S.M. con istruzioni per la conduzione delle inchieste e per il funzionamento della Commissione Centrale.

 Tutto ciò non è però sufficiente per cancellare i due peccati originali. Anzi, la sovrapposizione delle circolari e la incompatibilità tra la investigazione tecnica e le tradizionali inchieste creano non poca confusione a livello sia centrale che periferico.

 3. Trascorrono altri tre anni e i due peccati originali sono sempre più palesi ed eclatanti.

 Arriviamo alla Direttiva 2009/18/CE del 23 aprile 2009 che, modificando le precedenti direttive del 1999 e 2002, fissa i principi fondamentali per le inchieste sui sinistri marittimi.

I “considerando” della direttiva appaiono come fulmini e saette per chi si è macchiato di peccati originali:

Occorre tener conto del codice delle inchieste sui sinistri e sugli incidenti marittimi allegato alla risoluzione A.849 (20) dell’Assemblea dell’IMO del 27 novembre 1997 …….
Condurre inchieste di sicurezza in occasione di sinistri e incidenti che coinvolgono navi …., è di estrema importanza per stabilire efficacemente le circostanze e le cause di tali sinistri o incidenti. Pertanto, tali inchieste dovrebbero essere svolte da inquirenti qualificati sotto il controllo di un organo o ente indipendente dotato dei necessari poteri al fine di evitare qualsiasi conflitto di interesse. Poiché l’obiettivo delle inchieste di sicurezza è la prevenzione di sinistri e incidenti marittimi, le conclusioni e le raccomandazioni in materia di sicurezza non dovrebbero in alcun caso determinare le responsabilità o attribuire colpe.

 In base a questi “considerando”, la direttiva fissa i principi fondamentali:

Gli Stati membri assicurano che le inchieste di sicurezza sono svolte, sotto la responsabilità di un organo inquirente permanente ed imparziale, dotato dei necessari poteri, da personale inquirente adeguatamente qualificato e competente in materia di sinistri ed incidenti marittimi.

 Al fine di realizzare l’inchiesta di sicurezza in modo imparziale, l’organo inquirente è indipendente sul piano organizzativo, giuridico e decisionale da qualsiasi soggetto i cui interessi possono entrare in conflitto con il compito affidatogli (art. 8).

 Previo reciproco accordo, i paesi terzi titolari di interessi rilevanti sono ammessi in qualsiasi fase del procedimento a partecipare all’inchiesta di sicurezza condotta da uno Stato membro ai sensi della presente direttiva (art. 12.2). Le inchieste di sicurezza effettuate ai sensi della presente direttiva danno luogo alla pubblicazione di un rapporto …. Gli organi inquirenti si adoperano per pubblicare i rapporti, comprese le relative conclusioni e ogni possibile raccomandazione entro dodici mesi dalla data del sinistro.

 Nel caso in cui non sia possibile produrre il rapporto finale entro tale termine, è pubblicato un rapporto provvisorio entro dodici mesi dalla data del sinistro (art. 14).

 4. La direttiva comunitaria è del 28 aprile 2009. Soltanto il 16 giugno 2011 il Consiglio del Ministri prende posizione e il 6 settembre 2011 viene emanato il decreto legislativo n. 165 per l’attuazione della direttiva 2009/18/CE. Il provvedimento è entrato in vigore il 21 ottobre 2011.

L’art. 4.2 dispone che il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti provvede, con proprio decreto,

a stabilire la struttura organizzativa e la composizione dell’Organismo investigativo, utilizzando unità di personale già in servizio e strutture già esistenti nell’ambito del Ministero ….. senza nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato. 

Mi chiedo: è mai possibile costituire un Organismo investigativo con inquirenti qualificati, facendo ricorso a personale già in servizio e a strutture ministeriali già esistenti ? Ed è mai possibile rendere l’Organismo investigativo indipendente sul piano organizzativo, giuridico e decisionale, nonché dotato di necessari poteri, a costo zero ?

La risposta mi arriva con l’art. 18 che detta norme finali e transitorie:

Fino all’emanazione del decreto di cui all’articolo 4, comma 2, la commissione centrale d’indagine sui sinistri marittimi di cui all’art. 466-bis del regolamento …. opera con la composizione individuata dall’art. 466-bis, comma 3, del regolamento per la navigazione marittima.

In altre parole, il fantomatico organo investigativo può operare a costo zero soltanto perché la struttura, il personale, i poteri, la dipendenza gerarchica e la metodologia di lavoro restano nei vecchi schemi della commissione centrale.

 5. Sul Lloyd’s List del 7 febbraio 2013 si legge:

  Italy’s failure to complete its accident investigation into “Costa Concordia” is simply unacceptable ….. Given the seriousness of the disaster, which happened over a year ago, this failure by Italy is unacceptable. We still have no official understanding of what the underlying causes were with respect to an accident that really should never have happened.

 La Commissione europea non può rimanere silente e, poco dopo, chiede informazioni e chiarimenti alle autorità italiane in merito alla mancata presentazione di un rapporto anche provvisorio e sottolinea l’anomalia di un organismo investigativo composto,

 con tutta evidenza, da funzionari pubblici del ministero o da ufficiali della Guardia Costiera italiana. Di conseguenza, sulla base delle informazioni in possesso dei servizi della Commissione,

vi è il dubbio che l’indipendenza e l’imparzialità delle inchieste di sicurezza possano essere compromesse.

La Commissione invita le autorità italiane ad esprimersi in merito. In assenza di una risposta soddisfacente, la Commissione può decidere di avviare una procedura di infrazione a norma dell’articolo 258 del trattato per attuazione non corretta della direttiva 2009/18/CE..

E la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in data 4 marzo 2013, ha invitato il Ministero ed il Comando Generale a fornire le richieste informazioni e la relativa documentazione entro il 24 aprile 2013.

Purtroppo, ove anche la documentazione fosse fornita entro il termine assegnato, i presupposti della procedura di infrazione resterebbero inalterati. L’Italia non ha costituito l’Organismo investigativo ed il decreto legislativo 165/2011 ufficializza la decisione di non volerlo costituire.

Chiudo con un mesto commento: sbaglia chi pensa che ricerca ed innovazione possano essere fatte a costo zero.

 Avv. Bruno Castaldo